新时代推进生态保护和修复工作的基本纲领
——《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035 年）》相关问题解答
近期，国家发展改革委、自然资源部联合印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（以下简称“《规划》”），并于6月11日召开新闻发布会，系统介绍了《规划》有关情况。国家发改委及自然资源部、国家林草局相关司局负责人就相关问题给予了解答。
问：《规划》的主体内容和重点任务是什么？
答：《规划》是党的十九大以来，国家层面出台的第一个生态保护和修复领域综合性规划。除前言外，共分5章25节，部署了包括青藏高原生态屏障区等7大区域生态保护和修复工程，以及自然保护地及野生动植物保护、生态保护和修复支撑体系等2项单项工程，共9项重大工程、47项具体任务。在内容上系统梳理党的十八大以来我国生态保护和修复工作取得的成效、存在的主要问题，分析了新时代生态保护和修复工作面临的形势，围绕全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用的总目标，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，提出了“坚持保护优先、自然恢复为主，坚持统筹兼顾、突出重点难点，坚持科学治理、推进综合施策，坚持改革创新、完善建管机制”等基本原则，明确了到2035年全国生态保护和修复的主要目标，并细化了2020年底前、2021-2025年、2026-2035年等3个时间节点的重点任务。《规划》总体以国家生态安全战略格局为基础，以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地等为重点，突出对国家重大战略的生态支撑，统筹考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性，对全国重要生态系统保护和修复重大工程作了系统规划，将重大工程重点布局在青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”，根据各区域的自然生态状况、主要生态问题，研究提出了主攻方向。
问：《规划》的主要定位是什么？对未来国家的生态保护起到怎样的作用？
答：首先，《规划》是新时代国家层面推进生态保护和修复工作的基本纲领。从《规划》涉及的自然生态系统类型来看，涵盖了森林、草原、荒漠、河湖湿地、海洋等全国五大自然生态系统，还涉及到一些与自然生态系统修复直接相关的生态系统类型，比如退耕地、矿山等。从《规划》覆盖的地域范围来看，基本囊括了我国主要的生态安全屏障骨架，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略的生态支撑区域。从《规划》部署的建设内容来看，既包括自然生态空间和自然资源保护，又包括自然生态空间和资源量的扩展，还包括自然生态系统质量的提升。从《规划》的时间跨度看，从现在开始一直延续到2035年，与我国基本实现现代化的节点是一致的。《规划》是当前和今后一段时期全国生态保护和修复工作的一个纲领性文件，抓好《规划》的落实落地，就是下一步全国生态保护和修复工作的核心工作。
其次，《规划》实施是促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化的重要抓手。目前，我国各类生态工程的建设目标、建设内容和治理措施相对比较单一，工程建设的系统性也不足，生态产品价值实现缺乏有效的途径，工程建设仍然主要以政府投入为主，生态保护和修复标准体系的建设、新技术的推广、科研成果转化等也比较欠缺，生态保护和修复的调查、监测、评价、预警等能力不足。《规划》从国家层面对全国自然生态保护和修复的工程布局、治理思路、治理措施、保障政策作出了系统部署，《规划》中明确的这些重大工程是推动全国和指导各地因地制宜探索完善有效的自然生态系统保护和修复的模式，加快自然生态系统治理体系和治理能力现代化的一个主战场。
第三，《规划》为各地进一步落实新发展理念、加快转变发展方式提供了重要的指导。我国在生态方面的历史欠账还比较多，问题积累多、现实矛盾也比较多，一些地区生态环境承载能力已经达到或者接近了上限，而且还面临“旧账”没还、又欠“新账”的问题，生态文明建设仍处在关键期、攻坚期和窗口期，生态保护修复的任务十分艰巨。《规划》的颁布实施，一方面充分展现了以习近平生态文明思想为指导、贯彻新发展理念、增强生态文明建设的战略定力和长远谋划；另一方面，《规划》中明确的主要思路和重点任务是有关地区，尤其是重点工程区加快推进生态保护和修复工作的基础性任务，为有关地区加快转变发展方式提供了重要的指导。
问：《规划》如何体现对长江、黄河重点生态功能区及海岸带的生态修复和保护？
答：《规划》在长江重点生态功能区、黄河重点生态区和海岸带共布局了19个重大工程，在长江重点生态区，以推动亚热带森林、河湖、湿地生态系统的综合整治和自然恢复为导向，布局了横断山、长江上中游岩溶地区、大巴山区、三峡库区、鄱阳湖-洞庭湖等河湖湿地、大别山区、武陵山区生态保护修复和重点区域的矿山修复，共8个重点工程。在黄河重点生态区，围绕上游提升水源涵养能力、中游抓好水土保持、下游保护湿地生态系统和生物多样性，布局了黄土高原、秦岭、贺兰山、黄河下游生态保护和重点区域矿山修复等5个重点工程。在海岸带，以海岸带生态系统恢复和服务功能提升为导向，布局了黄渤海、长江三角洲、海峡西岸、粤港澳大湾区、北部湾和海南岛6个重点工程。目前，自然资源部正会同有关部门抓紧编制长江、黄河和海岸带三个重大工程专项建设规划，来推动陆海统筹、河湖联动这种治理模式。
问：建立以国家公园为主体的自然保护地体系是生态文明体制改革的一项重大部署。《规划》在实施过程中如何建设高质量的国家公园？
答：围绕高质量发展的要求，将重点加强三个方面工作。一是要实施好国家公园保护修复工程，《规划》专门设立了自然保护地和野生动植物保护重大工程，下一步将围绕以国家公园为重点，加强生态保护、修复、监测、科研、宣教等一系列工作，推动国家公园高质量发展。二是健全国家公园的保护制度。推动建立统一的国家公园管理体制，出台国家公园设立标准，制定国家公园总体布局和发展规划，推动国家公园的立法工作，制定出台国家公园监测、生态保护监管等制度办法。三是发挥典型引路的作用。三江源国家公园建设过程体现了山水林田湖草系统治理的理念和思路，将林业草原、自然资源、生态环境、水利、农牧等各类生态保护举措进行了整合，在园区内实现了统一的管理，通过系统的保护草原生态系统得到了全面的恢复。建设过程中有益的做法，要逐步推广到其他的国家公园，为国家公园的高质量发展提供借鉴。
问：生态保护和修复是一项专业性、科学性、系统性的工作，过去有媒体曾报道干旱半干旱区有过挖田引水造湖、人工过度修复等违背自然规律的问题。这次《规划》如何把握体现生态修复的科学性？
答：在分析我国不同生态系统的时空布局、现状问题、本底特征的基础上，《规划》在总体要求、基本原则、规划目标、总体布局、重点工程，以及任务举措、保障措施等方面，作出了“严格保护、科学修复”的要求。在落实《规划》中将重点把握五点：一是加强生态重大问题研究，要遵循自然生态系统的内在规律和自身机理，结合自然地理格局的变化，开展自然资源的调查、监测和评价，分析在气候变化的大背景下一些重大的生态风险，努力研究应对策略和办法。二是要坚持保护优先。完善国土空间自然保护地、森林草原、海洋环境等方面的法律制度，按照最新颁布的《民法典》依法追究生态环境破坏的责任；加快构建“多规合一”的国土空间规划体系，并强化用途管制，要统筹划定严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界这三条控制线，以及海域的各类保护线，确保生态空间面积不减少、性质不改变、功能不降低。推进自然资源资产产权改革，促进资源的节约集约开发利用，逐步建立健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究生态保护制度体系，坚决防止走“先破坏后治理”的老路。三是要坚持自然恢复为主。借鉴国际上的一些先进理念、经验和做法，围绕水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护和海岸带保护等生态服务功能的提升，针对目前各类生态退化和破坏问题，以及它们的损害和破坏程度，分别采取保育保护、自然恢复、辅助修复、生态重塑等各种修复和保护模式，避免过多的人工干预，坚决反对各种华而不实、哗众取宠的盆景项目和形象工程。四是要突出系统性、整体性。注重自然地理单元连续性和完整性及物种栖息地的连通性，统筹各种自然生态系统，统筹陆地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等方方面面的关系，推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。五是要坚持“以水而定、量水而行”。充分考虑水资源的禀赋条件和承载能力，坚持宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒，尊重客观规律，提升生态功能。
问：《规划》在市场化机制方面有哪些创新？
答：我国在生态保护修复方面历史“欠账”较多，修复的任务也很重。生态保护修复的公益性又很强，目前盈利能力比较低，项目风险较大，加之缺少一些必要的激励机制，目前社会资本来投入生态保护修复的意愿不强，比例也不是太高，仍然还是以政府财政投入为主，投资的渠道相对单一，总量有限。为了解决这个问题，必须要在政府投入的同时，通过释放政策红利，为社会资本、社会力量投入生态保护增加动力、激发活力、挖掘潜力，逐步打通绿水青山转为金山银山的通道。因此，在《规划》中提出了五条措施：一是要按照“谁修复谁受益”的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权这种产权安排，制定激励政策，鼓励社会投资主体从事生态保护修复。二是要健全自然资源有偿使用制度，盘活各类自然生态资源。三是要争取将生态保护和修复纳入金融系统重点支持的领域。四是要结合有关重大工程的实施，积极推动生态旅游、林下经济、生态养老、生物能源等各种特色产业的发展。五是要健全耕地、草原、森林、河湖等休养生息的制度，要完善市场化、多元化的生态保护补偿机制。去年年底以来，自然资源部在探索利用市场化的方式推进矿山生态修复、全域土地综合整治、红树林保护等方面相继出台了一些激励政策和机制，目的就是推进市场化运作、科学化治理的模式。从目前了解的情况看，市场反应比较积极，初步见到一些成效。目前正在借鉴国内外的成功经验，综合各种案例和经验，探索更多激励社会主体、社会资本投入生态保护修复工作的政策措施，促进生态产品价值的实现，达到生态效益、经济效益和社会效益的有机统。
作者：刘晓慧
来源：中国矿业报
附件下载地址
所有文章仅限阅读，禁止转载或复制！
上一篇：绿色矿山评价指标明确