交通基础设施建设压覆矿产问题
交通基础设施建设压覆矿产问题
陈西京（原国土资源厅厅长）
笔者近些年参加云南省人民政府铁路和高速公路建设督导工作，调研和协调处置过一些交通建设项目的矿产压覆，就依法处置交通基础设施压覆矿产问题简述几点看法。交通基础设施涵盖面广，既有陆运，还有水运、空运。就陆上交通而言，既有铁路、公路、城市交通，还有油气等管道运输；既有点状、面状工程，还有线状工程。交通基础设施压覆矿产集中表现在线状工程，特别是铁路、公路工程上，以高铁和高速公路为最。此文刊登在《云南矿业》，是基于和交通工程勘查设计 ，矿产勘查单位及被压覆矿产的矿业权人就此问题的交流，也向矿产资源主管部门提出工作建议。
现实意义
一、省情
云南省矿产资源丰富，点多面广。纵贯南北，横亘东西的多个成矿区带，找矿潜力巨大，是国家固体矿产资源的战略基地。世界同仁早有共识，不言而喻。
也就云南省情而言，陆上交通基础设施十分落后，单位国土面积通车里程和路面等级不仅大大落后于东中部省份，也落后于周边的四川、贵州、广西。交通布局不合理，以昆明为中心的放射状交通线展布，延滞了运输，增大了运距和运输成本。据有关资料，物流成本欧洲为8%，世界平均为16%，云南省为24%。在计划经济年代，这个劣势并不明显，而在市场经济和经济渐趋一体的当代，就越来越成为云南经济社会发展的基本制约因素。改革开放以来，特别是近十多年，在国家西部大开发战略和扩大内需，加快基础设施建设的大气候下，云南陆上交通基础设施建设有了长足进步。但大家都在加快发展，云南依然相对落后。比如，贵州省即将实现县县通高速公路，云南却连州市都通高速公路短期也难以实现。
二、机遇
云南省委省政府把综合交通基础设施建设作为经济社会发展的首要战略，作为投资的重中之重，是抢抓机遇、乘势而为的重大决策。在经济新常态下，国家重点实施三大战略，即“一带一路”，长江经济带和京津冀协同发展战略，其首要举措是互联互通。国家加大了对西部综合交通建设的财政和金融扶持力度。泛亚东、中、西线建设，孟中印缅大通道建设，长江上游交通设施建设等，都是国家战略下的云南行动。在经济下行压力下，投资拉动当前亦然是欠发达省份经济增长的主要动力。2013年提出综合交通建设“三年攻坚”，2015年初提出十三五“五年会战”。铁路建设以年投资300亿元左右，高速公路以年投资500亿元左右，年均递增20%左右的规模，举全省之力，掀起一场综合交通基础设施建设新高潮。十二五期间，已经取得了显著成效。云南这个历史上偏居一隅，封闭沉寂的边疆省份未来将成为省内交通网络化、通两江（即通珠三角、长三角地区）、达两洋（即太平洋、印度洋口岸），辐射东南亚、南亚的交通枢纽，成为经济新常态下发展不寻常的省份。
综合交通网特别是运量大、运距长、成本低、污染小的“八出省、四出境”云南铁路网络的形成，无疑矿业是做大的受益者之一。它显著降低矿产运输成本，提升市场竞争力；促进矿业布局优化和结构调整、产业链延伸、绿色矿业发展；助推有资源潜力的边远地域成为国家新的矿产供应基地；对实施走出去利用周边东南亚国家矿产资源战略有深远影响。
三、问题
有得必有失。大规模综合交通设施建设越来越多的遇到压覆已探明的矿产资源，征占用基本农田，穿越省级、国家级自然保护区。以十二五以来建设的几条铁路为例，每个项目压覆矿产多达二、三十处。网络化交通布局几乎穿越我省即有重要成矿带。以下客观因素制约着云南省高速交通项目路线方案的选择空间：
一是地质地貌因素。高山峡谷、横断山脉和地震、地质灾害等复杂多样的地质条件。
二是工程技术因素。高速线路对坡度、转弯半径等有苛刻要求。
三是社会经济因素。场站和进场站道路的布设，与沿线城镇和产业园区、旅游景点的连接等。
四是工程造价的可控。看起来，压覆矿业权范围不可避免，损失一部分已探明的矿产资源储量不可避免。
总之，有效应对和处置交通基础设施压覆矿产问题，对于尽可能保护矿产资源，保障综合交通基础设施建设顺利实施，维护矿业权人合法权益都具有重要现实意义。
工作要点
一、认识
交通基础设施压覆矿产是指建设工程展布范围（即工程“正线”范围和为确保交通运营安全，“正线”两侧按工程规范要求外延一定距离的范围）与国家已经设置的矿业权范围重叠，甚或在重叠范围内覆盖了已探明的矿产资源。处置建设项目压覆矿产的法律依据是宪法、矿产资源法、物权法和矿产勘查、开发的有关法规。处置的内涵包括：国家保护矿产资源，要求避免或尽可能减少工程建设压覆矿产，一些特定矿产不允许压覆；不可避免压覆矿产，需经国家授权部门批准，未获批准，不得立项建设，经批准压覆，建设业主需同矿业权人签订矿产压覆协议，办理矿产压覆变更登记；压矿方要给予矿业权人合理的经济补偿；在建设工程展布范围内，不在设置新的矿业权。
矿业压覆处置如同土地征收征用一样，是一种国家为了公共利益需要的征收征用行政行为。是在政府主导下，矿产资源所有权、使用权人和压覆矿产人间的依法互动行为。
需要澄清一些糊涂认识。有的建设主管部门，建设业主认为矿产资源属于国家所有，国家重点建设项目不存在压矿补偿。国家实行矿产资源有偿勘查、开采制度，依法取得的探矿权、采矿权属用益物权，同其它财产权一样受法律保护。有的认为建设项目尽管与矿业权范围重叠，但没有压覆矿产，就没必要同矿业权人打交道。国家实行矿产勘查区块登记制度和采矿权划定矿区范围制度，建设工程展布范围与矿业权范围重叠，矿权人需放弃被压覆范围的矿业活动，办理矿业权变更登记，由此对矿业权人造成的损失也应给予补偿。还有的把处置压覆矿产视为征收土地中的拆迁工作。处置矿产压覆确因征收土地引起，但“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变”。二者的所有权人、使用权人不同，征收征用的法律依据不同，工作程序和内容不同，不可混为一谈。
多年的交通基础设施建设中，涉及到矿产被压覆的大多数矿业权人能够顾全大局，舍小利为大家，积极配合当地人民政府做好压覆矿产处置工作，理性维护自身合法权益，为建设项目组件报批和顺利建设作出了贡献。有少数矿业权人借故拖延矿产压覆处置的工作过程。有的以建设业主必须承诺具体补偿金额，即刻兑现作为签订初步协议的条件。他们不明白国家对交通基础设施建设处置矿产压覆按项目前期工作要求分为两个阶段实施的规定。即在国家批准项目可研的土地预审这个前置性要件中，先要解决审查同意压覆矿产，且建设方要和矿业权人签订初步协议（其实是一种告知）。在土地预审获批后，必须限期完成建设用地报批，而这一时限内，相应须签订矿产压覆协议，作为土地报件的附件。项目可研获批，才可开工建设，只有开工建设后，建设资金（包括项目资本金和银行信贷等）才可能到位，而矿产压覆补偿费是建设项目投资概算的组成部分。还有的矿业权人在协议补偿中提出不切实际的高额补偿要求，他们不明白征收征用补偿实质上是对矿业权人先期资金投入的补偿，并非是对所探明的矿产资源储量潜在价值或者预期收益的购买，补偿不是市场交易。
二、工作
交通基础设施建设项目压覆矿产的处置，总体上是建设项目前期工作的重要组成。按建设项目的法定程序，大体上要做好三项工作。
第一、交通建设项目的预可研、立项阶段。在拟定交通线路走向方案之先，建设单位或受委托的建设工程勘查设计单位就应当向项目所在地国土资源主管部门详细了解拟建工程所在地的矿产资源规划、矿产分布情况和矿业权设置现状。选线方案尽可能避开矿业权范围，特别是重要矿产和采矿区范围。选线的重要前提是少压矿、少占基本农田、少碰自然保护区核心区。大理至丽江铁路针对鹤庆县北衙特大型金多金属矿，昆明铁路枢纽东南环线针对滇池周边富磷矿，都是通过选线走向调整或工程设计微调，避免了压覆重要矿产资源。
这里要特别指出，国家已经部署了十三五综合交通规划的编制工作，云南省十分重视这轮交通规划的编制，四月底完成编制并报交通运输部，争取更多交通线路进入国家规划盘子，相应争取更多国家项目资本金补助。国家第三轮矿产资源规划编制也已启动，也必须引起云南高度关注。这两个中长期规划需相互沟通，对接。相应土地利用总体规划，城市建设规划，产业园区规划，自然生态保护规划等，都要相互适应，即所谓“几规合一”。这对今后全省交通廊道建设，矿业经济布局和矿业权设置将起到重要的引领作用，也将减少因工程建设压覆矿产造成人为经济损失。
第二，交通建设项目的可研阶段。对确无法避让，建设工程压覆矿产资源的，建设单位应委托矿产地质勘查资源的单位调查编制交通建设项目压覆矿产资源评估报告。报告经国土资源主管部门组织专家评审和确认，既是建设项目土地预审和可研批复的前置性要件，也是下阶段建设业主与矿业权人协议矿产压覆补偿的基本依据。被压覆的矿产资源的调查评估是专业性强，对处置压覆矿产起基础性作用的一项重要工作。按项目报件的时限要求，客观、真实地反映矿产压覆状况，关乎多方利息，是对受委托矿产地质勘查单位业务素质和公信力的挑战。确认压覆了矿产，建设业主就要及时与相关的矿业权人签订矿产压覆初步协议。矿业权人同意压覆，放弃被压覆范围的矿产勘查、开发活动，建设业主承诺给予补偿。在成昆铁路永仁至广通扩能改造项目前期工作中，楚雄州和沿线各县政府高度重视，政府分管领导亲自出面作工作，铁路建设和国土资源等部门认真做协调，矿业权人积极配合跟进，高效便捷地解决了矿产压覆初步协议的签订，保障了永广线如期开工建设。
第三，交通设施开工建设和组织土地报件阶段。在建设项目可研获批、施工招标、开工建设的同时，就要抓紧组织正式用地报件。用地报件的前置条件之一是建设业主应同矿业权人协商压矿协议签订，兑现补偿资金。同时，应完成被压覆矿产的储量和矿业权变更登记。用地报件能否按期报出事关全局。按规定，土地预审批准后的半年之内，如不能按期报出该项目用地报件，国土资源部将停止受理全省所有建设项目用地预审的报件。
作为政府为投资主体（包括政府引进央企等社会资金）的交通基础设施建设项目，处置矿产压覆的工作负责人和主要出资责任人均是州市、县级人民政府。省人民政府与中国铁路总公司合作建设云南铁路的《会谈纪要》中议定：处置铁路建设矿产压覆工作由云南地方人民政府负责。压矿补偿出资，属省方负责供地，铁路总公司负责工程建设的项目（称“交地项目”）补偿费由省方承担；属合资建设项目，补偿费纳入投资总概算，各按出资比例承担。省人民政府规定：铁路建设应由省方承担的压矿补偿费，属州市，县登记发证的，由州市县负责；省级以上登记发证的，省出40%，州市、县出60%。所有高速建设项目（即国家路网规划中的“国高网”项目和地方高速公路项目），矿产压覆处置的工作责任和出资责任都由州市、县级人民政府负责。
矿压补偿补什么，补多少？国土资源部文件规定：（1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所缴价款等相关费用（无偿取得的除外）。（2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资，已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。笔者认为，这个规定中关于矿业权“价款”的提法是个欠妥的。“价款”即探矿权价款和采矿权价款，在国务院规章中有明确规范。早年，国土资源部咨询研究中心王希凯先生就曾警示，矿业权价款被“泛化”。近期，国土资源部原资源司司长胡魁发表《矿业权价款改革走向何方》一文（见《云南矿业》2014年4期）指出“矿业权价款收缴扩大化”。二位当年曾直接参与矿业权价款法规制定出台的老专家，讲明白了“价款”的来龙去脉，“国家出资”、“已探明矿产地”和“经评估确认”是其关键词。笔者同时认为，比照“国家出资勘查并已探明矿产地”的探矿权、采矿权价款评估计价方法，给予矿业权人被压覆的已探明资源储量以补偿，是符合压矿补偿的本义的，也是可操作的。
三、提示
压矿补偿协议一般由建设方和矿业权人在经评审确认的矿产压覆调查评估报告的当点上协商签订。若双方争议较大，应及时委托（最好双方共同委托）有资质有信誉的矿业权资产评估机构评估作价。有个别矿业评估机构，甚或高级资质的“大牌”机构徒有虚名，见利忘义，橡皮图章，可多可少，扰乱矿业市场秩序，滋生腐败。这说明社会主义市场经济体制尚不完善，缺乏对社会中介组织的有效监管，激励和惩戒缺失。在正常情况下，矿产压覆的协议双方都应尊从评估结果。
各级政府以及国土资源主管部门在协调解决交通建设压覆矿产工作中，应分类指导。一是把压覆探矿权和压覆采矿权加以区分，探矿权范围中压覆矿产的处置相对单纯些。二是把省级以上登记发证和州市、县级登记发证的矿业权加以区分，地方国土资源部门登记发证的一般是砂、石、粘土和普通建筑材料矿产，这类矿产的压覆处置相对灵活、简便。红河州弥勒市在云桂铁路弥勒段处置这类矿产压覆中，领导重视，部门仔细工作向政府提出可行的处置方案，因地制宜，分类处置，较顺利地解决了9个矿权的压矿补偿，做到政府、矿业权人、建设方三满意。
工程设计变更引起矿产压覆情况有变动的，应及时按程序补做矿产压覆处置工作。
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