99%被判有罪：取得采矿许可证后，矿业用地还得遵守这项制度
根据我国现行法律，矿产资源的勘查、开采，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权后方能进行。在勘查、开采矿产资源的过程中，不可避免的需要使用、占有相关土地。
实践中，存在大量已取得采矿许可证但未按国家土地管理制度用地，被司法机关追究非法占用农用地罪的案例。在法蝉数据库中，以“刑事案件”、“非法占用农用地”、“采矿”为关键词进行检索发现，目前此类犯罪案件共有8986起，其中仅有16起案件被宣告无罪，这意味着99%的案件均被做出有罪判决。
此类案件高发，究其原因主要是没有厘清矿业权和土地使用权的关系，矿业企业在进行矿产资源勘查、开采时除依法办理矿产资源勘查许可证、采矿许可证外，还需重点关注依法合规使用土地的问题。
哪些用地形式属于矿业用地？
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四条规定国家实行土地用途管制制度，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并将工矿用地规定在建设用地的范围之内。
自然资源部办公厅于2020年11月17日印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）又将工矿用地分为工业用地、采矿用地和盐地三类，其中采矿用地指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地。
另《土地管理法》第五十七条规定地质勘查经县级以上人民政府自然资源批准后可临时使用土地，临时使用土地的期限一般不超过两年。矿业权分为探矿权和采矿权，矿业用地也包含因探矿（勘查）和采矿需要使用的土地。
根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，矿产资源属于国家所有。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三条规定地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
即根据我国现行法律，即使土地属于农民集体的，该集体土地地表或地下的矿产资源也属于国家所有。在勘查、开采矿产资源的过程中，不可避免的需要使用、占有相应土地。那么，采矿企业该如何合规取得矿业用地呢？
勘查临时用地的取得与使用
《土地管理法》规定进行地质勘查经批准后可以临时使用土地。矿产资源勘查因存在临时性和可恢复性的特点，故我国法律允许以临时用地的方式使用土地。
自然资源部2021年11月4日印发的《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）对临时用地制度进行了规范。该通知规定，矿产资源勘查临时用地的范围包括勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。
该通知同时确定使用临时用地时应坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或者少占耕地。且规定临时用地使用期限一般不超过两年，临时用地使用权人应自临时用地期满之日一年内完成复垦。
采矿用地的取得与使用
①临时用地
2005年7月1日，原国土资源部作出《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函[2005]439号），同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，采矿用地供地方式由原来的“征收”改革为“采矿临时用地”，平果县成为全国第一个“采矿临时用地”改革试点县。
后原国土资源部陆续批复山西、内蒙古、云南等地采矿临时用地方式试点改革。如2017年3月20日原国土资源部下文批准云南磷化磷矿露天采矿用地模式改革试点方案，同意云天化集团所属企业云南磷化集团有限公司的昆明、晋宁、海口、尖山4个露天磷矿开采区开展采矿用地模式改革试点。
批复要求在试点矿区范围内，在不改变农村土地所有权性质、不改变规划土地用途的前提下，采取分区实施、到期归还的方式，以临时用地模式使用农民集体土地，并要求依据土地利用总体规划，编制采矿用地复垦规划，明确复垦还地的时间、周期和质量要求。
2020年6月29日，自然资源部印发了《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》（自然资办函〔2020〕1136号），该通知要求做好试点收尾工作。从2020年6月29日起，省（区）自然资源厅要有序开展试点收尾工作，2021年6月30日后不再新批准试点矿山使用临时用地进行生产建设。
同时对于2019年3月4日部暂停审批试点矿山临时用地之前，已经编制采矿用地计划，以及保供等国家政策需要继续经营生产的试点矿山给予试点一年的过渡时间，前述试点矿山经省（区）自然资源厅同意，可在2021年6月30日前继续审批临时用地。该通知提出要探索采矿用地政策，自然资源部将于2021年组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。
综上，采矿用地以临时用地的方式属于例外情形。我国现行法律并未规定该种用地方式，该用地方式需一矿一批，并非现行通行的采矿用地模式，且从自然资源部2020年发文内容来看，现在已经明确终止试点工作，该类用地模式后续是否可以形成政策甚至上升为法律现尚不明朗。
②建设用地
根据我国现行法律规定，采矿用地按照建设用地管理，建设用地根据权利人不同分为国有建设用地和集体建设用地。我国现行《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定可以通过转让、租赁、土地使用权作价入股的方式有偿使用土地。
《土地管理法实施条例》第十七条 建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
根据《土地管理法》第五十四条规定对于国家重点扶持的能源等基础设施用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。
第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
另根据《土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
写在最后
综上，矿业权人取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证并不意味着就能正常进行矿产资源的勘查、开采，矿业权人在矿产资源勘查、开采过程中需使用、占用土地的，还需按照国家土地管理的相关规定办理用地手续，否则可能面临被行政处罚甚至是追究刑事责任的风险。
文编：李吉坤
来源：商事吉解
附件下载地址